文 / 陳瑞榆 （原文出自：無力年代的有力書寫—2012人權報告）
一、前言：
從十幾年前起，台灣人權促進會﹙下稱：台權會﹚就陸續接到來自收容所中外籍人士的陳情。他們多半是無證移民、尋求庇護的難民、逾期居留的婚姻移民或逃離雇主的移工，因為沒有合法停居留在台灣的理由，所以一旦向警政、移民單位自首或被查獲，根據台灣的移民法規，得以逕付收容。其中關於收容期限，雖然現在入出國及移民法第三十八條修正後，最長收容天數下修為120天，但在修正前由於未明文規定收容天數的上限，等於變相賦與移民機關得以無限期收容的裁量權限。而在台權會援助的個案中，曾經就有兩名泰籍移工證人因為移民署配合司法機關辦案的需求，被收容長達11個月無法回到故鄉[1]。另外在實際接觸外國收容人的經驗中，我們更發現這些被收容人因為不諳台灣的司法、行政程序，在加上語言文化的隔閡，對於攸關其人身自由的收容原因、遣送進度、救濟管道，每每一問三不知。
人身自由是相當古典的權利，也是一切權利的基礎。如果我們觀察人身自由權利的發展歷史，更會發現其容易被國家強權剝奪而做為懲罰武器的特性。所以人身自由是一項必須課予國家高度保護義務的普世性的價值。除了我國憲法第八條及釋憲實務在在闡明的對人身自由的嚴格保障外，2009年台灣所批准並且內國法化的兩大人權公約—公民與政治權利國際公約與經濟社會文化權利公約，其中更揭示了人身自由，以及限制人身自由前所依據法定程序與公平審判，甚至被剝奪自由後仍應獲得的人道待遇，是不分本國人及外國人都應享有的基本人權。
在2012年台權會及兩公約施行監督聯盟彙整出版的《2011年台灣人權報告：兩公約民間社團影子報告》中，業已提醒執政者，台灣目前為執行驅逐外國人出境所為的收容處分，係超過24小時限制人身自由的決定。卻委由行政機關入出國移民署單方作成，又無提審法之適用，違背我國憲法第八條規定的法官保留原則，以及公民與政治權利國際公約第9條對人身自由的保護。而公民與政治權利國際公約第10條及第21號一般性意見書均強調，對於自由被剝奪者應給予人道待遇。今年，台權會結合其他民間團體於4月至8月間走訪台灣本島四座外國人收容所，實地觀察並記錄所內情況，以作為敦促政府修改法令的基石。
二、台灣本島四座外國人收容所參訪紀實
1、收容人之組成與收容的法源依據
台灣目前共建置五座大型外國人收容所，隸屬於內政部入出國及移民署，分別位於台北、新竹、宜蘭、南投及馬祖﹙連江縣﹚。早期，由於兩岸情勢特殊，收容所中除台北收容所尚有收容外國人外，新竹、宜蘭皆是以收容中國籍非法入境者為主，俗稱靖廬。近年由於兩岸政經情勢轉變，中國非法入境者人數急遽下降，至2012年11月30日 止，收容所中的中國籍人士僅餘82人。故本島四座收容所，除收容中國籍及人士外，大多數的收容人係東南亞地區如泰國、菲律賓等地的外籍移工[2]及婚姻移民，尤以印尼、越南為大宗。雖然這些移民移工多半是因為逾期停居留、非法打工等觸犯行政管制法律而須被遣返，但其中也不乏涉有吸毒、偽造文書、竊盜等刑事犯罪之被告。亦包含少數來台尋求庇護的中國異議人士，或因母國內戰而尋求庇護的難民。
我國收容措施的法源依據有二，針對中國籍人士進行收容係依《台灣地區與大陸地區人民關係條例》第18條；若是收容外籍人士則是依據《入出國及移民法》第38條。收容之目的依照法律規定僅為強制驅逐出國的保全措施，通常構成強制驅逐出國的理由包含非法入境、逾期停留居留、非法打工、或犯罪。雖然法律規定收容只能是執行驅逐出境的最後手段。但實際執行上，警察機關查獲無證移民移工後，並不會區分是否有收容之必要，均以逕付收容為主。
對於收容人的分類，依照《外國人收容管理規則》第2條及《大陸地區人民及香港澳門居民收容處所設置及管理辦法》第2條，只有簡單的以男、女作為分類，被未按照收容人的國籍、是否涉及刑事案件、是否為孕婦、幼童等作區分給予不同的待遇，造成收容空間複雜化，不同國籍間因種種優勢形成不同的統治階級。
而在收容天數方面，2011年《入出國及移民法》第38條修正後，外籍人士收容最長的天數只能為120天，平均收容天數依各收容所遣返行政作業進度不一，為30天至60天不等[3]。但中國籍收容人並不適用該《入出國及移民法》，而是另依照兩岸協議執行遣送，故可能發生收容過久的情形。
2、收容空間過於壅擠、隱私不佳、醫療資源投入不足、公共衛生環境堪慮
台灣目前建置五座大型外國人收容所，最大收容人數為1,505人，可收容人男性622人、女性883人，至2012年11月30日 為止收容男性570人、女性695人，共1265人。從數據上來看，似乎並沒有超額收容的問題，然而親身走進台灣本島的四座外國人收容所，卻會發現這暫時收容待遣返外國人的拘留空間，卻是人滿為患，平均每間收容所收容高達兩百至三百餘人不等[4]。因此仍有著生活空間過度壅擠、隱私不佳、公共衛生環境需要改善等等問題亟待解決。
首先台灣本島四座外國人收容所之外觀均與監獄類似。外設高牆鐵門隔離。生活空間亦以鐵柵欄相隔。並採集體居住方式，依寢室大小分別居住五十人至上百人不等。居住人口稠密且寢室內並未設置空調系統，僅依靠電風扇及氣窗調節氣流，夏季實際參訪時更能體會起居間的悶熱難耐。再加上部分收容所盥洗及衛浴設備就設在寢室之內，洗澡如廁，少至數十人多至百人可見，幾乎毫無隱私可言，更有影響衛生狀況，引發傳染疾病的疑慮。
提供收容人醫療資源的規定，主要規定於外國人收容管理規則10條，其項目相當簡陋，只有傳染病防治及醫療，並未細部明文收容人最低可享有的醫療水準。實務上，在收容所的醫療資源方面，只有台北收容所設有常駐有護士一名，其他收容所並無常駐的醫療單位，醫事人力欠缺，醫療照護均仰賴所方安排外界的醫院、醫生定期入所義診及提供保健服務。雖然遇到病情嚴重的收容人，在所方的戒護下仍然可以外出就醫，但是必須自付一切醫療費用，對於沒有工作沒有勞健保的收容人來說，仍是一筆不小的開銷。另外身障者、精神疾患者、及孕婦並不會分別收容，而在收容所高壓壅擠的環境中，也只有南投收容所提供基礎的心理治療。
在傳染病防治方面，對新進收容人入所前的健康檢查非常草率，只有簡單的目測、與基礎體溫的測量，雖然另提供新進人員小型專門收容空間，但就在大型收容房隔壁，與之相連，一旦新收容人患有傳染病根本無法避免群聚感染。
3、戒護人力吃緊，男女比例懸殊，戶外活動時間過少
在各外國人收容所第一線執行戒護工作的司法警察及替代役男，皆以男性為主，女性的司法警察只有寥寥數名。在實際上女性收容人口高達半數的收容所中，人，女性司法警察與女性收容人比例過於懸殊，必須另聘數名私人女性保全協勤，即使如此女性戒護人員的仍嫌太少。女性收容人日常盥洗、如廁等私密行為，仍須由男性工作人員協助戒護，嚴重影響收容人隱私。
又收容所的戒護人力平均為一名人員，負責戒護3至4名收容人，所方認為人力相當吃緊。必須高壓看守收容人，以防收容人逃跑。因此無論在外出就醫、或執行遣返的過程中，不問是否有事實足證收容人有逃亡之虞，一律使用戒具。悖於入出國移民法第72條的規定，過度拘束人身自由。
此一戒護人力吃緊的狀況也影響到受收容人的戶外活動時間。按照國際規範[5]在監服刑之受刑人每日至少應有一小時的戶外活動時間，然而在實際上訪問四間收容所時，卻會發現所方因為人力及空間不足，一週只給與二到三次戶外活動的時間，每次皆不超過一小時。不但牴觸國際人權標準，也影響受收容人的身心健康。
4、接見通信及申訴權利
在接見通信部分，所方雖稱收容人通信與通話並不受到特別限制，但收容所內電話數量過少，每間寢室僅設置一到兩台公用電話，等於實際上限制收容人通話的權利。收容所每周開放固定時間供親友、律師申請會面收容人，然而依據《外國人收容管理規則》第八條，禁止會見與禁打電話均可做為處罰收容人違規的手段。
由於收容所中並不會特別將涉有刑案者與單純違反行政規範者分別收容，故收容人因涉刑案暫未遣送的比例並不低。實際上在訪談收容人的過程也發現，有些涉及刑事案件的收容人在訴訟過程中並沒有接受到適當法律協助。所方雖每月有安排律師入所提供諮詢，但鑒於諮詢時間過短，且律師與外國人溝通間欠缺專業翻譯協助，導致收容人的法律疑問其實並無得到足夠解答。
另外由於部分收容人所涉及的刑事案件屬於檢察官在起訴時得以聲請簡易處刑的案件，由於依照刑事訴訟法此時並不需要經過開庭審理，法官可以被告先前之自白判刑。若此時收容人因語言和知識上的弱勢，不明白簡易處刑的法律效果而無聲請律師協助辯護，對收容人的訴訟權保障實為一大傷害。
在內部管理與申訴措施方面，收容所內設有禁閉室。且依照《外國人收容管理規則》第8條，所方人員有權對違反管理規則與命令的收容人進行裁罰，懲戒方式包含獨居戒護，收容人認為懲戒方式不恰當時並無外部申訴管道。
三、結論與建議
台灣收容所管理的模式，起源於早期收容中國籍非法入境者﹙大陸偷渡客﹚。由於兩岸政治地位特殊，境管局自然以高壓、威權、軍事化的方式管理。隨著兩岸政經情勢、收容對象的轉變，以及人權團體的關切與督促，收容環境與條件的確逐漸朝友善、人性化的方向邁進。然而從今年實際訪收容所的觀察，台灣的外國人收容制度與環境離國際人權的標準，還有一段距離需要弭平。除上述提出的缺失政府應擬定時程盡力改善外，另外台權會也提出兩點建議，提供執政者參考：
1、以替代收容為原則，傳統拘禁式收容作為最後手段
除了定期的關切與監督，有助於收容所的人權狀況保持透明外。台權會2012年時特定引進關注移民收容聯盟﹙International Detention Coalition﹚所出版的【替代收容：避免非必要移民收容的工作手冊】一書。藉由各國學者及實務工作的經驗讓我們知道，拘禁式的收容並無助於嚇阻或減少非法移民的產生，同時收容也會對受收容人的身心產生極大的傷害，並且造成管理及財政上不必要的負擔。因此世界各國中，已有不少國家採取替代收容措施，就算是為執行非法移民的遣送，也以不切斷非法移民與原生活社區之間的關連為原則。所以根本提升收容人的人權標準之道是落實將傳統拘禁式的收容作為最後手段。
2、外國人收容所設立與內部管理要件的法制化
台灣目前關於外國人收容所的設立、收容的程序、管理之方式等規定係由入出國及移民法、台灣地區與大陸地區人民關係條例，香港澳門關係條例等法律授權內政部以行政命令的方式規定。收容是長達數十日人身自由的限制，由行政命令訂之，有法源位階過低的嫌疑，且細究《外國人收容管理規則》、《大陸地區人民及香港澳門居民收容處所設置及管理辦法》，其內容多以管制思維為主，欠缺法治概念。宜盡速將前開收容規則及辦法法制化，並以保障收容人的權利為中心。
※作者為台灣人權促進會法務
[2] 台灣因需求大量的基礎勞動力，因而大規模引進外籍勞工。但其外勞政策的中心思維是以管制和管理為主，設計出所謂由雇主申請許可的配額制、及客工制度（參照就業服務第52條；就業服務法第59條；入出國移民法第23條及國籍法施行細則第5條）。前者導至移工必須負擔居高不下的仲介費用，後者則使得外籍勞工缺乏社會政治參與的條件，對自身艱困的勞動條件與環境難以提出改善。不當的外勞政策迫使部分外籍勞工最後選擇以不告而別的方式離開雇主成為「無證外勞」，而失去合法的居留權。
[4] 至2012年11月30日 止，根據內政部入出國移民署的統計資料，宜蘭收容所現有收容人數為366人、新竹收容283人、台北收容247人、南投收容358人，連江收容所11人，其中南投收容所超收六人。內政部入出國及移民署網址：http://www.immigration.gov.tw/ct.asp?xItem=1177788&ctNode=29699&mp=1。最後拜訪日：2012年12月27日 。
沒有留言:
張貼留言